COMMUNICATION de la Commission sur le principe de précaution

Résumé de la COM(2000) 1

  1. Quand et comment utiliser le principe de précaution, tant dans l’Union européenne que sur la scène internat ionale, est une question qui suscite de nombreux débats et donne lieu à des prises de posit ion diverses, et parfois contradictoires. De ce fait, les décideurs sont confrontés à un dilemme permanent, celui d’établir un équilibre entre les libertés et les droits des personnes, des secteurs d’act ivité et des organisat ions, d’une part, et la nécessité de réduire le risque d’effets négatifs sur l’environnement et la santé humaine, animale ou végétale, d’autre part. Par conséquent, trouver l’équilibre adéquat permettant de prendre des décisions proportionnées, non discriminatoires, et cohérentes requiert un processus de prise de décision structuré, fondé sur des données scientifiques détaillées et autres informations objectives.
  2. Les objectifs de la présente communication sont au nombre de quatre :
    - présenter dans ses grandes lignes l’approche que la Commission entend suivre dans l’application du principe de précaution ;
    - mettre au point des lignes directrices de la Commission pour l’applicat ion de ce principe ;
    - établir un accord sur la manière d’évaluer, d’apprécier, de gérer et de communiquer les risques que la science n’est pas en mesure d’évaluer pleinement ;
    - éviter tout recours injust ifié au principe de précaution en tant que forme déguisée de protectionnisme.
    La communication vise également à donner une impulsion au débat en cours sur le principe de précaution à la fois au sein de la Communauté et au niveau international.
  3. Le principe de précaution n’est pas défini dans le Traité, qui ne le prescrit qu’une seule fois - pour protéger l’environnement. Mais, dans la pratique, son champ d’application est beaucoup plus vaste, plus particulièrement lorsqu’une évaluat ion scientifique objective et préliminaire indique qu’il est raisonnable de craindre que les effets potentiellement dangereux pour l’environnement ou la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau élevé de protection choisi pour la Communauté. La Commission considère qu’à l’instar des autres membres de l’OMC, la Communauté dispose du droit de fixer le niveau de protection, notamment en matière d’environnement et de santé humaine, animale et végétale, qu’elle estime approprié. L’applicat ion du principe de précaution est un élément essentiel de sa politique, et les choix qu’elle effectue à cette fin continueront d’influer sur les positions qu’elle défend au niveau international quant à la manière d’appliquer ce principe.
  4. Le principe de précaution devrait être considéré dans le cadre d’une approche structurée de l’analyse du risque, fondée sur trois éléments : l’évaluation du risque, la gestion du risque et la communication du risque. Il est particulièrement pertinent dans le cadre de la gestion du risque.
    Le principe de précaution, que les décideurs utilisent essentiellement dans le cadre de la gestion du risque, ne doit pas être confondu avec l’élément de prudence que les scient ifiques appliquent dans l’évaluation des données scientifiques. Le recours au principe de précaution présuppose que les effets potentiellement dangereux d’un phénomène, d’un produit ou d’un procédé ont été identifiés et que l’évaluation scient ifique ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude. La mise en oeuvre d’une approche fondée sur le principe de précaution devrait commencer par une évaluat ion scient ifique aussi complète que possible et, si possible, déterminant à chaque stade le degré d’incert itude scientifique.
  5. Les décideurs doivent être conscients du degré d’incert itude lié aux résultats de l’évaluation des informat ions scientifiques disponibles. Juger ce qui est un niveau "acceptable" de risque pour la société est une responsabilité éminemment politique. Les décideurs confrontés à un risque inacceptable, à une incertitude scientifique et aux préoccupations du public ont le devoir de trouver des réponses. Par conséquent, tous ces facteurs doivent être pris en considération.
    Dans certains cas, la bonne réponse pourrait consister à ne pas agir ou du moins à ne pas prendre une mesure juridique contraignante. Une vaste gamme d’initiatives sont disponibles en cas d’act ion, depuis une mesure légalement contraignante jusqu’à un projet de recherche ou une recommandation. La procédure de décision devrait être transparente et associer dès le début et dans toute la mesure du possible la totalité des parties intéressées.
  6. Si une act ion est jugée nécessaire, les mesures basées sur le principe de précaution devraient notamment :
    - Etre proportionnées au niveau de protection recherché ;
    - Ne pas introduire de discrimination dans leur application ;
    - Etre cohérentes avec des mesures similaires déjà adoptées ;
    - Etre basées sur un examen des avantages et des charges potentiels de l’act ion ou de l’absence d’action (y compris, le cas échéant et dans la mesure du possible, une analyse de rentabilité économique) ;
    - Etre réexaminées à la lumière des nouvelles données scient ifiques ;
    - Etre capables d’attribuer la responsabilité de produire les preuves scientifiques nécessaires pour permettre une évaluat ion plus complète du risque.

La proportionnalité signifie l’adaptation des mesures au niveau choisi de
protection. Le risque peut rarement être ramené à zéro, mais une évaluat ion
incomplète du risque peut limiter considérablement le nombre d’options
disponibles pour les gest ionnaires du risque. Une interdict ion totale peut ne pas être dans tous les cas une réponse proportionnée à un risque potentiel. Cependant, dans certains cas, elle peut être la seule réponse possible à un risque donné.

La non-discrimination signifie que des situations comparables ne devraient pas être traitées différemment et que des situations différentes ne devraient pas être traitées de la même manière, à moins qu’un tel traitement soit objectivement justifié.

La cohérence signifie que les mesures devraient être d’une portée et d’une nature comparable avec les mesures déjà prises dans des domaines équivalents où toutes les données scientifiques sont disponibles.

L’examen des avantages et des charges signifie qu’il faut établir une comparaison entre le coût global pour la Communauté de l’act ion envisagéeet de l’absence d’action, tant à court qu’à long terme. Il ne s’agit pas d’une simple analyse de rentabilité économique : sa portée est beaucoup plus vaste et inclut des considérations d’ordre non-économique, telles que l’efficacité d’options possibles et leur acceptabilité par la population. Dans la mise en œuvre d’un tel examen, il faudrait tenir compte du principe général et de la jurisprudence de la Cour qui donnent la priorité à la protection de la santé par rapport aux considérations économiques.

L’examen à la lumière des nouvelles données scientifiques signifie que les mesures basées sur le principe de précaution devraient être maintenues aussi longtemps que les informat ions scient ifiques sont incomplètes ou non concluantes et que le risque est toujours réputé trop élevé pour le faire supporter à la société, compte tenu du niveau approprié de protection. Les mesures devraient être réexaminées périodiquement à la lumière du progrès scientifique, et modifiées selon les besoins.

L’attribution de la responsabilité de fournir les preuves scientifiques est déjà
une conséquence fréquente de ces mesures. Les pays qui imposent une
autorisat ion préalable (autorisat ion de mise sur le marché) pour les produits
réputés a priori dangereux renversent la charge de la preuve en les traitant
comme des produits dangereux à moins et jusqu’à ce que les entreprises réalisent les travaux scientifiques nécessaires pour démontrer qu’ils ne le sont pas.

Lorsqu’il n’y a pas de procédure d’autorisation préalable, il peut appartenir à l’utilisateur ou aux pouvoirs publics de démontrer la nature d’un danger et le niveau de risque d’un produit ou d’un procédé. Dans de tels cas, une mesure de précaution spécifique pourrait être prise pour placer la charge de la preuve sur le producteur, le fabricant ou l’importateur mais ceci ne peut devenir une règle générale.

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