l’exemple de la politique de l’air aux Etats-Unis (partie 1) : la définition des normes.

Pour illustrer les politiques d’internalisation des externalités, on peut se référer à la politique de l’air initialement menée par les États-Unis depuis les années cinquante.
Jusqu’aux années cinquante, la pollution de l’air a été considérée aux États-Unis comme un problème local relevant des villes ou des États. La première législation fédérale datait de 1955, mais n’avait que des objectifs limités. Elle prévoyait un financement sur des fonds fédéraux de l’assistance technique et de la recherche engagée par les États. Ce dispositif a été complété au cours des années soixante en englobant les sources stationnaires et les sources mobiles.

La loi sur l’air de 1970 (Clean Air Act Amendment) a prévu en particulier que l’EPA (Environmental Protection Agency), équivalent américain du Ministère de l’Environnement, définisse, pour une liste de substances, des normes nationales de concentration, NAAQS (National Ambient Air-Quality Standards) qui se substituaient aux normes mises en place par les États. [1] Ces normes ont été déterminées à partir des dommages encourus et une distinction a été faite entre « normes primaires » et « normes secondaires » :

- les premières ne tenaient compte que des effets sur la santé humaine ;

- les secondes, plus restrictives, visaient à protéger le bien-être de la population des nuisances connues ou anticipées.

Notons que ces normes résultaient de fonctions à seuils en dessous desquels les dommages étaient supposés nuls, hypothèse que l’on sait désormais contestable pour un certain nombre de substances toxiques, mais qui tenait compte implicitement du coût énorme qu’impliquerait le respect d’un taux de concentration nul. Seuls les polluants les plus importants étaient couverts : particules, dioxyde de soufre, monoxyde de carbone, dioxyde d’azote puis ozone et plomb. En outre, on ne relevait qu’une norme secondaire pour le dioxyde de soufre.

Apparaissait ainsi un premier zonage du territoire selon que les normes de concentration étaient ou non respectées. Là où les normes ne l’étaient pas (« zones en non-conformité »), l’objectif principal était d’améliorer la qualité de l’air, tandis que dans les autres (« zones en conformité »), il s’agissait de faire en sorte qu’elle soit conservée.

En vertu du principe de subsidiarité, la fixation des normes était toujours du ressort des États, mais l’EPA avait alors la possibilité d’intervenir et d’imposer des contraintes minimales aux sources nouvelles et modifiées, d’où la norme NSPS (New-Source Performance Standard) qui visait à éviter des distorsions de concurrence entre les régions à la faveur d’une forme de dumping écologique. L’imposition de normes plus rigoureuses aux nouvelles sources se justifiait par des arguments de nature économique, politique et administrative :

- il est tout d’abord en général moins coûteux de prévoir des dispositifs de dépollution pour des équipements neufs que d’en ajouter à des installations anciennes. Des normes différentes devaient donc permettre de se rapprocher de la solution optimale d’égalisation des coûts marginaux de dépollution ;

- cette approche devait également permettre une adaptation graduelle de techniques moins polluantes à mesure que les équipements les plus anciens étaient déclassés. Des dispositions plus strictes étaient plus faciles à appliquer à de nouvelles entreprises dans la mesure où les entreprises déjà en place disposaient de moyens de pression plus efficaces et avaient intérêt à freiner l’arrivée de concurrents sur le marché ;

- il était enfin relativement plus facile pour l’agence de l’environnement de surveiller et de contrôler les nouvelles sources que les plus anciennes. A l’inverse, ce biais en faveur des installations les moins performantes pouvait freiner l’adoption des innovations.

On y voit une des causes de la forte pollution qui a persisté dans les régions urbaines des États-Unis alors que les programmes de lutte contre la pollution atmosphérique sont appliqués depuis de nombreuses années. De plus, de nombreuses études ont montré que cette politique a été beaucoup plus coûteuse que ne l’aurait été une politique basée sur la minimisation des coûts de dépollution. [2]

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Notes

[1PORTNEY P.R. (ed.), 1990, Public policies for environmental protection, Resources for the Future, Washington DC.

[2FIELD RC., 1994, Environmental economics, an introduction, McGraw-Hill, New York.

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