l’exemple de la politique de l’air aux Etats-Unis (partie 5) : avantages, défauts et critiques des marchés de droits à polluer issus du Clean Air Act

L’idée résidait ici dans le fait que le marché s’établit entre des acteurs économiques qui vendent et achètent les certificats. Le prix ainsi formé est censé refléter l’équilibre obtenu sur un marché concurrentiel. Le coût social de la pollution est ainsi déterminé par un mécanisme allocatif préservant la liberté des choix et la décentralisation des décisions.

Les émissions de soufre ont tout de même été réduites de 43% durant les deux décennies qui ont suivi. D’autres estimations ont été faites sur la mise en œuvre des marchés de droits à polluer aux États-Unis depuis une trentaine d’années, et toutes conduisent à des gains significatifs par rapport à l’approche réglementaire. Cependant, on a constaté que les transactions ont porté essentiellement sur des échanges entre sources d’une même entreprise et peu de cas font intervenir plusieurs firmes, ces échanges intra-firmes étant susceptibles de permettre des gains économiques élevés. De plus, la capitalisation de permis pendant la première période – pour une utilisation ultérieure lorsque les normes de rejet seront plus sévères – a été très peu utilisée jusqu’à maintenant. Au delà de ces observations, il est prématuré de vouloir faire un bilan d’un programme ambitieux par son ampleur et ses objectifs de dépollution.

On peut cependant s’interroger sur la quasi-absence de transactions entre firmes. Les observateurs ont été surpris du prix atteint par les certificats lors des premières enchères annuelles. Il s’est stabilise à 131$ alors que, selon les sources, on s’attendait à une valeur comprise entre 300$ et 1.500$ [1]. On peut s’interroger sur les raisons qui ont conduit les firmes à annoncer un prix très inférieur à leur couts marginaux de dépollution. Cela peut être dû à l’existence de coûts de transaction élevés, ce qui signifierait que le mécanisme de marché mis en place était inefficace. Une autre cause de nature différente a été avancée. Il s’agirait de la substitution du charbon à haute teneur en soufre par du charbon à faible teneur mais provenant de mines plus éloignées, qui aurait été rendue possible par la forte diminution des coûts de transport.

Toutefois, on peut considérer que le commerce et la vente de ces permis perpétue en fait la pollution qu’ils sont censés éliminer. Si les émissions de tous les pollueurs tombaient en dessous du plafond qui est progressivement abaissé, le prix des droits d’émissions s’effondrerait et la justification économique pour poursuivre la réduction de la pollution disparaîtrait.

Pire encore, les lobbyistes des industries polluantes avaient fait en sorte que le Clean Air Act autorise les centrales électriques existantes à bénéficier d’un « droit acquis », leur permettant d’échapper à de nombreuses mesures anti-pollution, ces vieilles centrales devant être bientôt mises hors service affirmaient les exploitants, ce qui n’a pas vraiment pas été le cas : les deux tiers des centrales à charbon en fonction aujourd’hui ont été construites avant 1975.

Il est également frappant de noter que ce système avait besoin de « faiseurs de marché ». Des intermédiaires dénichaient les entreprises prêtes à vendre et les entreprises à la recherche de certificats d’émission. Les fonctionnaires fédéraux qui étaient charges d’exécuter l’ordonnance sur l’air pur disposaient de cette information et certains d’entre eux ont ouvert des bureaux de conseils agissant en tant qu’intermédiaire entre l’offre et la demande, ce qui soulève le problème de l’indépendance de l’État face à l’économie de marché : d’une part, l’État donne l’impulsion par une loi à la création d’un nouveau marché portant sur les certificats d’émission ; d’autre part, son action doit rester en retrait pour permettre au marche un fonctionnement concurrentiel. L’existence de « faiseurs de marché » souligne l’importance de l’information dans le fonctionnement des marchés et éclaire d’une manière ambigüe le rôle que peuvent jouer les représentants de l’État censés défendre l’intérêt public. L’organisation concrète des marches rend parfois nécessaire une collaboration entre le public et le privé.

Enfin, ce système de droits d’émissions a fort peu concouru à l’amélioration de la santé publique. Les émissions dues au charbon contribuent toujours de façon significative à quatre des cinq principales causes de mortalité aux États-Unis – et le mercure, l’arsenic et les divers polluants du charbon provoquent également des anomalies congénitales, de l’asthme ainsi que d’autres maladies. C’est pourtant cette approche qui est encore retenue aujourd’hui à Copenhague et à Washington.

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Notes

[1JEANRENAUD C. (ed.), 1997, Environmental policy between regulation and market, Birkhäuser Verlag, Basel.

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