L’amendement de 1990 prévoyait un système de certificats transférables pour contrôler les émissions de dioxyde de soufre des centrales thermiques de plus de 25 MWé, dont les rejets étaient la cause majeure des pluies acides dans le Nord-Est des États-Unis et au Canada. L’objectif de ce programme était de minimiser le coût total de réduction des rejets, aussi les permis introduits par l’EPA étaient-ils négociables. Chaque certificat donnait le droit de rejeter une tonne de dioxyde de soufre par an. Dans un premier temps, la loi prévoyait une diminution de 20% des rejets totaux par rapport aux émissions de 1980 (soient 5 millions de tonnes), puis, dans un second temps, une réduction supplémentaire de 20%.
La première phase du programme a couvert la période 1995-2000 et portait sur 110 centrales de 21 États de l’Est et du Midwest. II s’agissait d’usines utilisant le charbon comme combustible. L’allocation initiale des permis était fondée sur la consommation moyenne de combustible de 1985 à 1987, convertie en dioxyde de soufre (SO2). L’utilisation d’un coefficient de conversion unique (un permis pour une tonne) donnait un avantage aux centrales les moins polluantes.
Une première allocation portant sur environ 5,5 millions de permis, 57% d’entre eux concernant des centrales localisées dans cinq États de l’Est, a d’abord été très controversée. Pour la rendre politiquement acceptable une distribution supplémentaire avait été faite au bénéfice de trois États du Midwest. Par ailleurs, l’EPA s’est réservé 3,5 millions de permis qui pouvaient être utilisés pour permettre à certains États un accroissement de leur production d’électricité, ou pour accorder des délais supplémentaires à des centrales qui souhaitaient installer des dispositifs d’épuration (dont l’efficacité pouvait atteindre 95%). Ces permis pouvaient être mis aux enchères ou vendus à un prix fixe de 1.500 $.
Enfin il était prévu une réserve additionnelle pour les centrales engageant des programmes approuvés d’économie d’énergie ou de développement des énergies renouvelables. Ces permis étaient librement négociables dans tout le pays entre centrales électriques sans examen ni approbation préalable par l’EPA. Celle-ci conservait néanmoins la trace de chaque mutation des permis. Une vérification annuelle du respect des normes d’émission permettait de s’assurer que les sources ne dépassaient pas le volume d’émissions couvert par les permis qu’elles détenaient. Un responsable de centrale thermique avait donc trois possibilités :
conserver les permis initialement alloués et respecter le plafond d’émission correspondant,
diminuer davantage les émissions et, soit capitaliser, soit vendre les permis en excédent,
émettre au delà du plafond initial et acheter des permis supplémentaires.
Mais le marché des permis ne se limitait pas aux 110 centrales touchées par le contrôle des rejets. En effet, la loi autorisait d’autres entreprises autres que les compagnies d’électricité et les sources industrielles volontaires à négocier des permis : courtiers spécialisés dans les permis, entreprises charbonnières, groupes de défense de l’environnement !
Le rôle de l’EPA était alors d’organiser le marché, de contrôler les émissions et de mettre en application la loi ; l’amende pour dépassement des émissions autorisées était supérieure au prix fixe de vente puisqu’elle atteignait 2.000 $.
Dans son esprit, la seconde phase qui a démarré en 2000, qui portait sur une réduction à 8,9 millions de tonnes du volume annuel des émissions admissibles à terme pour faire face au problème des pluies acides, n’a pas différé de la première. Elle portait cette fois depuis sur l’ensemble du pays et concernait environ 800 centrales utilisant des combustibles fossiles. Pour l’allocation des permis, le coefficient de conversion de l’énergie utilisée en dioxyde de soufre a été diminué et un total donc de 8,9 millions de permis a été mis sur le marché, chaque permis autorisant donc une source à émettre une tonne de SO2. Lorsque l’amendement a été voté, l’administration estimait les économies à 20% des coûts de dépollution.
3